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政務信息公開中的幾類沖突研究

時間:2020-02-10 來源:河北青年管理干部學院學報 作者:齊秀梅 本文字數:7688字

  摘    要: 我國的政府信息公開在不斷深化的進程中出現各種問題,如公眾知情權與第三方權益之間的沖突、政府信息公開申請權的濫用、對公開例外情形的爭議等。這些問題出現的根源在于對政府信息公開中的多重價值目標并未達成共識。政府信息公開中的價值沖突表現為個體權益、第三方權益與公共利益之間的沖突、共享與效率之間的沖突、統一性與差異性之間的沖突以及傳統性與現代性之間的沖突。重新審視和權衡政府信息公開的多元化價值體系,理解這些價值沖突的原因,確定不同問題中價值的優先順位,是解決政府信息公開中各種問題的關鍵所在。

  關鍵詞: 政府信息公開價值; 沖突; 共享; 效率;

  一、問題的提出

  我國的政府信息公開如果從河北省石家莊市藁城區推行“兩公開一監督”制度(1988)算起,至今已有30多年的實踐。在政府信息公開推動和發展的實踐中,經歷了2001年加入世貿組織之際政府履行提高透明度的承諾、2003年“非典”事件推動政府在突發公共治理危機下的信息公開和輿情控制能力的提升、2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施成為政府信息公開法治化的標志、2019年條例的全面修訂等眾多具有里程碑意義的事件。政府信息公開走過了從被動到自覺、從局部到全面、從建制到立意的道路。然而在這個過程中出現的種種問題,如政府信息公開申請權的濫用,政府信息公開行政訴訟中的舉證責任分配、公開例外情形的范圍,與保密法、與檔案法之間的銜接問題等,經本次條例的修訂有些問題仍然沒有得到徹底的解決。這些問題出現的根源在于對政府信息公開中的多重價值目標并未達成共識,這些價值目標之間出現沖突并表現為具體問題的時候,并沒有正當性基礎的理論證成和清晰的調適規則對其加以解決。

  一個重要制度的價值從來都不是單一的,而是由多重價值目標構成的復雜體系。對于政府信息公開價值的認識,目前并無統一共識。從政府信息公開的作用角度看,政府信息公開的價值包含保障知情權、防止腐敗、建設法治政府、落實依法行政等方面。有學者從信息的種類和地方政府的層級角度,按照政治、經濟、文化、社會及政府自身建設五個方面在中央政府、地方政府、基層政府三個不同層級上,提煉出15種價值取向[1];亦有學者把政府信息公開價值分為憲法價值、政治價值、制度價值、經濟價值等。

  政府信息公開作為建設法治政府的重要制度之一,其價值目標是動態而多元的,各價值之間在特定情境中會出現沖突,并表現為具體的問題,如何確定價值之間的優先位序,是解決這些問題的前提性條件。首先,政府信息公開中存在個體權益、第三方權益與公共利益之間的沖突,具體表現為信息涉及第三方商業秘密或者隱私權的時候是否應予公開;其次是共享與效率之間的沖突,表現為信息公開申請權的濫用;再次是政府信息公開中統一性與差異性之間的沖突,表現為各級政府和部門在公開中以規范化、標準化、清單化為表征的統一性,與以創新性、多元性為表征的差異性之間的矛盾;最后是政府信息公開傳統性與現代性之間的沖突,在政府信息公開范圍的劃定問題上尤其明顯;2019年政府信息公開條例的全面修訂,政府信息公開制度各價值目標之間的沖突將被更加清晰地認知,并據此解決實務中的新舊問題。

  二、政府信息公開中個體權益、第三方權益與公共利益之間的沖突

 。ㄒ唬﹤體權益、第三方權益與公共利益之間產生沖突的原因

  新條例在第五條中增加了“堅持以公開為常態、不公開為例外”“合法”原則的規定。政府信息公開保證了作為公民基本權利的知情權的實現。知情權的實現有助于充分發展個體人格和建立基于公民身份的尊榮和自豪感,從根本上講,政府信息公開不僅僅是建立在這種個體權利的視角之上的,它強調的更是一種宏觀體制的運作,強調政府法治、透明、開放、共享、服務的特征。當行政權力運行方式實現從秘密到公開、從管治到合作的轉變,政府信息公開才成為可能,反之又進一步推進行政公開理念的更新和行政治理手段的多元化。公民因占有更多的政府信息而獲得對公共事務更大的話語權,在公共利益達成的過程中不僅僅是被動的接受者,也成為關注者、參與者和意見形成者。

  政府信息公開制度設置的初衷是為了保護社會公眾在公法意義上的知情權,但是實踐中,社會公眾獲悉政府信息的第一動力來源仍然是自身的需求,表現為拆遷征地、社會保障等領域的信息公開申請數量要遠遠多于其他領域。究竟是從側重于保護個體權利的角度,還是從側重于社會公共利益角度推動政府信息公開,對這一問題的答案將直接影響政府信息公開立法和法律適用。

  政府在信息公開過程中必須處理好國家與個體、社會與個體、個體與個體之間的利益糾葛關系,即個體權益、第三方權益與公共利益價值之間的沖突。在社會與個體關系方面,一些政府信息關系著國家利益,如果向個人、法人或其他組織公開可能對國家安全、政治穩定或者經濟安全造成威脅,可能造成金融動蕩、社會不穩定等局面,基于社會利益角度的考量,針對個體的公開應當受到限制。在個體與個體關系方面,行政機關針對特定個體公開的政府信息可能涉及其他個體的商業秘密或者個人隱私,個體的知情權和第三者權益之間可能因政府信息公開行為發生沖突[2],必須綜合考慮不同個體之間的利益平衡和社會整體價值取向。
 

政務信息公開中的幾類沖突研究
 

 。ǘ﹤體權益、第三方權益與公共利益之間沖突的典型表現

  當政府信息公開中的信息涉及第三方商業秘密、個人隱私等,個體知情權、第三方商業秘密權或隱私權以及社會公共利益價值的沖突體現得尤為明顯。新條例第十五條規定:涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息,行政機關不得公開。但是,第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的,應予以公開。這一規定提供了解決沖突的基本思路:公共利益價值最為優先,其次是第三方權益,最后是個體權益。公共利益的價值將優先于第三方權益被充分考慮。

  隱私、商業秘密的概念來源于民商法,其內涵和邊界素有爭議。在行政法領域中由行政機關對個人隱私和商業秘密加以認定,存在著一定的困惑。有學者主張用“商業信息”和“個人信息”這兩個比商業秘密和個人隱私范圍更大的概念,用以作為區分公開與否的標準[3]。

  在主動公開和依申請公開中,應當在公開前對信息進行是否涉及第三方權益的審查和區分處理。公開政府信息是政府的法定義務,同時保護個人信息安全更是政府的應盡職責。在諸如拆遷補償、社會保險、保障房分配等領域中,政府有必要公布受領群體的個人信息,這是公平公正的制度性保障1。但是應當對涉及第三方權益的信息做技術性隱匿的處理,如身份證號碼、聯系電話等足以確定個人身份的信息。在公開行政許可、行政確認等行政處理決定時,同樣應當注意隱匿或刪除足以辨認和識別身份的自然人信息。在行政處罰公開領域,這一問題尤其突出!墩憬⌒姓幜P結果信息網上公開暫行辦法》(浙江省人民政府令第332號)第五條規定被處罰人是未成年人的;案件主要事實涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的;公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的;省級以上行政執法機關認為不適宜網上公開的其他行政處罰結果信息,不予網上公開行政處罰結果信息。第七條規定:在互聯網上公開行政處罰結果信息時,應當隱去下列內容:(一)自然人的家庭住址、通信方式、身份證號碼、銀行賬號、健康狀況等個人信息,以及被處罰人以外的自然人姓名;(二)法人或者其他組織的銀行賬號;(三)其他不宜公開的內容。第十條規定行政處罰結果信息在互聯網上公開滿5年的,應當從互聯網上撤下。以上條款從公開例外情形、自然人相關信息的隱匿處理和公開時限方面作出詳細規定,對于解決行政處罰結果公開的懲罰、警示作用所體現的公共利益,與被處罰人的個體權益之間的沖突提供了具有可操作性的解決方案。

  三、政府信息公開中共享與效率之間的沖突

 。ㄒ唬┱畔⒐_中共享與效率之間沖突的原因

  最大程度地在政府和社會公眾之間實現政府信息共享是政府信息公開制度的根本價值。政府信息公開的程度體現著政府的透明程度、法治化程度和接受監督的主動性程度。作為擁有信息優勢、對社會負有服務和管理義務的政府應該將信息共享和治理機制作為一種非管制性的治理工具,加強信息的傳播和溝通,促進信息資源的開發與共享,完成信息時代政府承擔的使命。新條例第七條規定:各級人民政府應當積極推進政府信息公開工作,逐步增加政府信息公開的內容,即是共享價值的制度體現。

  政府信息公開中的效率價值在實踐層面受到諸多因素的制約,來自于行政機關內部的因素,包括各級各地政府及其部門的制度完備性、財政資金的投入、專門機構和人員的配備及專業性、各類信息數據平臺之間的整合度、應對政府信息公開行政復議和訴訟的能力等;來自于社會公眾外部的因素,包括信息公開申請人短期內大量的申請及隨后提起的復議和訴訟、技術的進步對信息公開方式和渠道的影響、網絡公開的安全性等。

  實踐中,申請人在申請政府信息公開時須提供“根據自身生產、生活、科研的特殊需要”的證明材料,行政機關往往以缺少證明材料或者證明材料不符合“三需要”為由駁回申請,而各級各地政府在實踐中對“三需要”的理解和把握也存在較大爭議,客觀上影響了信息公開的效率。新條例第二十七條取消了原來第十三條中“三需要”的規定。這一修訂鮮明地體現出推動信息共享的意圖。

 。ǘ┱畔⒐_中共享與效率之間沖突的典型表現———政府信息公開申請權的濫用

  政府信息公開申請權濫用行為2,一般是指單個或多個有利害關系的申請人在較短時間周期內向一個或多個行政機關大量、反復申請政府信息公開的行為。新條例第三十五條規定:申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍,行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的,告知申請人不予處理。第四十二條規定:申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的,行政機關可以收取信息處理費。首次在立法中對申請權濫用行為做作出界定和處理,采用了“數量、頻次明顯超過合理范圍”的描述性規定,實務中仍需要行政部門對“合理范圍”及申請理由作出自由裁量,通過實施細則、司法案例等逐步使之具體明晰。

  政府信息公開申請權濫用的原因之一是申請人把信息公開作為實現其他利益訴求的手段。一些當事人因土地征收、房屋拆遷、環境保護等方面的具體利益訴求,通過行政復議、訴訟乃至信訪等途徑得不到滿足后,選擇通過大量提起信息公開的方式給行政機關施壓,希望行政機關在不堪重負或不勝其煩之后滿足其具體要求[4]。在大量“維權化”“信訪化”趨勢的信息公開申請權濫用行為中,申請人以信息公開之“形”謀求事關自身利益的行政糾紛解決之“實”,這種形式與實質的背離,反映出政府信息公開制度供給與需求之間的矛盾。對此,新條例第三十九條規定:申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動,行政機關應當告知申請人不作為政府信息公開申請處理并可以告知通過相應渠道提出。

  選擇是否在立法中對信息公開申請權濫用作出界定以及選擇以何種方式應對,從根本上說體現了在保障社會公眾知情權、維護行政效率與推進政府信息共享的價值之間的選擇。如何既依法保障公民的知情權,又有效防范和規制少數人的申請權濫用行為,同時維護行政機關的效率,是仍然存在的課題。從立法應然層面看,政府信息公開制度的基本功能是提供現有的政府信息,本質上不對行政法上的權利義務作實體性的處理,也不因相對人的申請而承擔特別義務。申請人所提申請背后的具體目的以及申請價值,對判斷申請權是否濫用具有何種意義,需進一步深入研究。

  四、政府信息公開中統一性與差異性之間的沖突

 。ㄒ唬┱畔⒐_中統一性與差異性之間沖突的原因

  政府信息公開中統一性表現為公開的規范化、標準化、清單化和程序化;差異性表現為各地各級政府在公開中表現出的創新性和多元性。

  統一的政府信息公開具有重要意義,在公開內容、程序、時限上的統一,將給社會公眾清晰的預期。2017年,國務院選取100個基層試點單位進行基層政務公開的標準化、規范化試點,確認了政府信息公開統一性的必要。2019年,民政部制定《社會救助和養老服務領域基層政務公開標準指引》,應急管理部制定《安全生產和救災領域基層政務公開標準目錄指引》,教育部制定《義務教育領域基層政務公開標準指引》,自然資源部制定《城鄉規劃領域基層政務公開標準指引》,生態環境部制定《生態環境領域基層政務公開標準指引》。這些基層政務公開標準指引的發布,對于基層政務公開工作的標準化、規范化具有重要作用,也體現出在這些關系國計民生的重點領域中基層政府信息公開的統一性要求。

  清單式的公開對于統一性的達成具有重要的工具價值,但是實踐中清單的公開還沒有實現真正的統一,以責任清單為例,“根據對推行責任清單的31個省級政府部門的實踐觀察,我國有3個省級政府采取依附型責任清單模式,14個省級政府采取一體型責任清單模式,14個省級政府采取獨立型責任清單模式。獨立型責任清單中又分成單一職責型、職責追究型兩大類,單一職責型又分為二元、三元、四元、五元、七元結構五種類型,職責追究型又分為四元、六元和兩表多元結構三種類型”[5]。責任清單類型上的不統一,對政府信息公開的權威性和規范性產生了一定的消極影響。

  統一的優點是便于量化和考核評估,但應當注意的是,不同層級政府和不同政府部門在政府信息公開的能力、投入、制度、保障等方面存在重大差異。統一性和差異性在政府信息公開中同時存在,并在特定情境中產生沖突。

 。ǘ┱畔⒐_中統一性與差異性沖突的典型表現

  1.政府信息公開范圍上的統一性和差異性。

  新條例第十九條至第二十二條規定了各級政府和部門主動公開政府信息的范圍。條例規定的范圍是法定最低標準,實踐中行政決策、執行、管理、服務、結果領域的公開以及數據開放、政策解讀、輿情回應也被認為是政務公開的范疇,在這些領域中各地各級政府公開的差異性很大。有的地方僅僅停留在法定義務層面,沒有投入持續性的人力、財力和注意力主動擴大公開的范圍;有的地方先行先試,在公眾參與、互動反饋、數據開放、政策解讀、新聞發布等領域創新性地加強公開。政府信息公開屬于授益行政范疇,“在授益行政中,要充分發揮地方政府的能力,只要財政力所能及,就應最大限度地滿足公眾訴求,所以,上位法一般規定的是最低必須滿足的標準,不妨礙下位法提出更高更多的授益目標”[6]。

  2.政府信息公開方式上的統一性和差異性。

  新條例第二十三條至第二十五條規定了政府信息公開的數種方式,既有作為信息公開第一平臺的政府網站,也有“兩微一端”等互聯網政務媒體,還有政府公報、新聞發布會、報刊、廣播、電視等途徑。我們可以想象:現代化城市的社會公眾可以憑借手機第一時間獲取資訊和服務,老少邊窮地區基層群眾可能仍然主要依賴廣播、公告欄等傳統公開方式獲取信息。網絡、數據技術的飛速發展一方面為信息的傳播和共享提供了有力的技術支撐,另一方面也在不同社會群體之間造成了難以跨越的技術壁壘和信息鴻溝,形成巨大的差異性。在這種統一性和差異性的沖突中,應該充分承認不同地方和各級政府在客觀條件上的差異性,以信息公開的結果作為評判標準,避免追求形式上的絕對統一。

  五、政府信息公開中現代性與傳統性之間的沖突

 。ㄒ唬┱畔⒐_中現代性與傳統性之間沖突的原因

  政府信息公開中的現代性代表發展的一面,傳統性代表穩定的一面,都是重要的價值向度;趥鹘y性的政府信息公開以政府信息公開條例的規定為底線和最低要求,給社會公眾和行政機關可靠、穩定的預期,給信息公開相關行政復議和行政訴訟提供明確的法律依據。但政府信息公開從來都不止步于條例的要求,基于現代性的政府信息公開追求大數據技術的應用、公開范圍的擴大、公開渠道的拓寬、單向公開向雙向互動轉變、數據開放和治理以及對輿情的及時妥當回應。各地各級政府以創新的意識和敢于試錯的勇氣不斷嘗試信息公開新的制度和措施,表現出現代性的一面。

  (二)政府信息公開中現代性與傳統性之間沖突的典型表現———對公開邊界劃定的爭議

  政府信息公開的邊界從來都不是一條清晰的界限,而是一片模糊的區域。政府信息公開邊界中的現代性體現為用多樣化的現代信息技術傳播手段促進公開,不斷擴大公開范圍,從信息公開向數據開放轉型;傳統性體現為對涉密、涉穩、過程性信息、內部信息、歸檔信息等采用保守的態度不予公開。兩種趨向同時存在,呈現出現代性與傳統性之間的沖突。

  以決策公開為例,在“決策、執行、管理、服務、結果”五公開中,決策公開的落實一直存在問題。通常決策公開包含重大決策前向社會公眾征求意見、對意見的反饋、會議公開等方面,行政決策過程中往往反映出行政決策機關的遲疑、反復、試錯、博弈,盡管這些是決策過程中的正常樣態,行政機關也不愿將這一過程完全公開給社會公眾知悉,擔心決策過程中顯現的爭議矛盾可能影響行政決策的權威性,有損行政機關在社會公眾心目中的公信形象。

  新條例第十四條至第十六條明確規定屬于國家秘密、可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的信息,可能損害第三方商業秘密或者個人隱私的信息、過程性信息、內部事務信息等信息不予公開或者可以不公開。但行政機關仍然需要在信息屬性、公開后果、利益衡量等方面作出決斷。

  六、結語

  政府信息公開中的價值沖突和表現與政府職能的轉變和政府角色的轉型密切相關,F代社會基于經濟、文化和科技的快速發展,對政府行使行政權力的方式提出了修正訴求,促進政府職能從管理到治理的轉變,兼顧效率與公平價值分配,推動政府向市場、社會分權,并建立信任、互動的良性合作關系,政府管理方式向多樣化、規范化、柔性化方向發展。政府治理模式的轉型,是理解和協調政府信息公開中價值沖突問題的背景。政府信息公開不同于傳統政府治理模式中的管理行政、監督行政和秩序行政,更多地體現出授益行政、合作行政和服務行政的色彩。政府與社會公眾之間的關系從疏離與對立到溝通與合作,就是政府信息公開制度中的多元化價值得以彰顯和協調的路徑。

  參考文獻

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  [2]后向東.服務型行政標準與司法審查標準———構建我國政府信息公開范圍雙重標準的思考[J].中國行政管理,2010(9):29-32.
  [3]劉平.政府信息公開原則探析[J].中國法律評論,2016(4):31-36.
  [4]后向東.信息公開申請權濫用:成因、研判與規制———基于國際經驗與中國實際的視角[J].人民司法,2015(15):10-13.
  [5]劉啟川.通過責任清單實現政務公開法治化[J].中國行政管理,2018(7):71-78.
  [6]余凌云.政府信息公開的若干問題———基于315起案件的分析[J].中外法學,2014(4):907-924.

  注釋

  1正如法院在楊政權訴肥城市房產管理局二審行政判決書(山東省泰安市中級人民法院行政判決書(2013)年泰行終字第42號)中指出的:“在保障房制度中,當涉及公共利益的知情權和監督權與申請保障性住房人一定范圍內的信息隱私相沖突時,應將保障房的公共屬性放在首位,使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個人信息,既符合比例原則,又利于社會的監督和保障房制度的健康發展。”
  2目前在理論研究和司法實踐中對這一行為的界定有“申請權濫用”“非正常申請”“大量、反復申請”“惡意申請”“無謂申請”“糾纏申請”等不同用法,本文采用“申請權濫用”的概念。

    本文引用格式:齊秀梅.論政府信息公開中的價值沖突[J].河北青年管理干部學院學報,2020,32(01):38-43.
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